检察院在办理不起诉案件时,对被不起诉人是否需要给予行政处罚、处分或者需要没收其违法所得的,应当提出检察意见,移送有关主管机关处理。部分检察人员对不起诉性质有认识偏差,判断是否需要给予行政处罚、处分或者需要没收违法所得的方法未与时俱进等原因,导致制发检察意见文书质量仍需进一步提升、后续跟进监督力度要加强。本文从实践中总结问题,分析原因,并提出相关建议,推动制发检察意见工作依法规范。

一、发检察意见书的法律规定

(资料图片仅供参考)

根据刑事诉讼法第177条规定,“犯罪嫌疑人没有犯罪事实,或者有本法第十六条规定的情形之一的,人民检察院应当作出不起诉决定。对于犯罪情节轻微,依照刑法规定不需要判处刑罚或者免除刑罚的,人民检察院可以作出不起诉决定。人民检察院决定不起诉的案件,应当同时对侦查中查封、扣押、冻结的财物解除查封、扣押、冻结。对被不起诉人需要给予行政处罚、处分或者需要没收其违法所得的,人民检察院应当提出检察意见,移送有关主管机关处理。有关主管机关应当将处理结果及时通知人民检察院。”

二、白河县检察院制发检察意见书问题及原因分析

2021年至今年4月,白河县检察院办理不起诉案件55件77人,向主管机关发出检察意见35件41人,未发出检察意见22件36人。经调查分析,笔者认为制发检察意见工作存在以下问题。

一是制发的检察意见书质量仍需提升。制发的检察意见书与检察建议书格式相比,仍不够规范,个别检察建议书中的理由为罗列刑事诉讼法有关条文,在给予行政处罚、处分的相关行政法规依据上缺乏针对性、说理性。二是制发检察意见书后跟进监督力度不够。白河县检察院发出检察意见35件41人,回复处理30件、未回复5件,对未回复的,个别办案人未再进一步督促回复。

经分析,笔者认为存在以下原因:一是对不起诉案件性质缺乏正确认识,认为刑行不能重复评价处理。二是检察人员办案素能不足。检察人员难以精准把握行政法律法规,常常口头征求行政主管机关工作人员意见,或者自行判断是否需要行政处罚、处分,未深入研究行政法律法规的相关规定。

三、提升检察意见书质量的几点建议

一是认真钻研行政法规,正确判断制发检察意见的必要性。第一,对需要给予行政处罚、处分制发检察意见的理解。是否对被不起诉人给予行政处罚、处分,需要检察官对相关法律法规认真学习研究,这样才能正确把握是否“需要”。首先,要审查涉案关联行政法规有规定需要给予行政处罚、处分的具体条款,不得以刑事诉讼法第177条第三款原文代替行政执法依据。其次,对依法审定给予行政处罚、处分的具体法律条款出现“应当”时,须制发检察意见书;对法律条款出现“可以”时,因涉及行政裁量权,不能以检察判断代替,仍应制发检察意见书,即使主管机关回复认为不予行政处罚、处分,不影响发出检察意见书的必要性;对法律条款出现“可以”免予行政处罚、处分的,仍应制发检察意见书,此时决定权在主管机关,不在检察机关;对涉案法律条款出现“应当”免予行政处罚、处分或检察人员发现主管机关已处理或正在处理中,可收集证据附卷,不制发检察意见书。第二,对需要没收其违法所得制发检察意见的理解。对不起诉案件有非法所得需要没收的,不仅要执行此规定,还要执行《人民检察院刑事诉讼规则》《人民检察院刑事诉讼涉案财物管理规定》等规定,不得擅自处理或不予处理。如涉案财物由公安机关或检察院查封、扣押、冻结的,应一律解除,移送主管机关,并建议没收。在此情形下,检察院不得在不起诉决定书上明确要求没收财物、上缴国库。

二是强化检察机关内部管理,提升办案质量。第一,检察机关办案要严格遵循程序管理流程。对不起诉案件制发检察意见或不制发检察意见,要列入审查报告。第二,要严格文书签发管理。检察意见书系以检察院名义发出,代表检察机关的形象,应当比照检察建议书签发程序,由院领导签发把关。此外,检察意见书应该明确当事人基本情况和联系方式、案件事实、制发检察意见书依据和理由、回复方式和期限等,体现检察法律文书的规范性。同时,要加强监督行政部门办理检察意见的工作力度,按照最高人民检察院强刑行衔接工作的相关规定,刑事检察部门在制发检察意见书后,相关主管机关未按期回复或无故不采纳检察意见的,刑事检察部门应当将检察意见书抄送行政检察部门依法监督。第三,强化案件评查和文书评查。在检察院案件评查和法律文书评比中,要将审查报告不制发检察意见理由论述和制发的检察意见书作为评查评比内容,推动制发检察意见工作规范化。

(陕西省白河县人民检察院 张吉汉)